来源：国家电投经研院发布时间：2025-05-06 09:58:20 01、过去二十年的新能源产业政策体系取得圆满成效 以《可再生能源法》为核心的产业政策体系，在过去二十年间有效推动我国新能源产业实现跨越式发展。这一阶段政策激励的重点，主要是通过产业的合理规模化发展，不断推动产业技术的迅速升级迭代，以此实现新能源发电成本快速降低。在这个过程中，政策主要在两方面起到关键作用：一是通过度电补贴弥补了新能源发电成本与常规电源的差额;二是通过全额保障性收购制度豁免了新能源并网运行的系统成本。 从结果看，政策设计的初衷在我国新能源产业发展中得到了充分验证。如风电、光伏度电成本分别从2006年的0.6元/千瓦时、4元/千瓦时降至2024年的0.23元/千瓦时、0.19元/千瓦时。在成本快速下降的同时，我国新能源产业也快速发展壮大，成为新质生产力的典型代表。我国新能源装机占比从2005年的0.3%提升至2024年的42%，并在近期超越煤电，实现了历史性的突破。根据英国智库CarbonBrief发布的研究报告，2024年，以新能源为代表的我国清洁能源产业经济贡献值达到13.6万亿元，对GDP的贡献率达到创纪录的10%，成为中国经济增长新动力。 02、新能源发展进入新阶段面临新的亟待解决的矛盾和问题 2020年之后(海上风电是2021年)，我国新能源产业全面实现了补贴退出，标志着以2005年版《可再生能源法》(2009年修订)为核心，以价格补贴为主要标志的政策体系胜利完成了历史的使命，在此后的“十四五”时期，我国的新能源产业进入了前所未有的高速发展时期，预计五年增量将超过12亿千瓦。然而，随着产业规模的快速增长和技术的持续进步，支持新能源产业的政策也有一些需要调整和完善的领域，主要体现在以下三个方面： 一是用户消费新能源的刚性约束有待进一步加强。从2017年起，以绿色电力证书自愿交易制度起步，政府主管部门逐渐建立起了可再生能源消纳义务考核制度(配额制)，但是政策实施的“最后一公里”仍有待打通。一方面，消纳可再生能源的责任主体仍停留在省级政府和电网核算层面，未有效延伸至各类用户，用户共同承担能源转型的义务尚不明确。另一方面，中长期的消纳责任目标尚需分解落实，全社会各责任主体消费清洁能源的真实需求有待充分挖掘，这也是造成整个新能源产业的发展仍停留在发电侧特别“热”、需求侧略“冷”局面的主要原因之一。 二是系统成本推高用户消费新能源的用能成本。尽管新能源发电的度电成本持续下降，但考虑系统成本后的实际用能成本仍然偏高。2024年，西北地区新能源发电成本约0.15元/千瓦时，但考虑调峰、备用、网架加固等系统成本后，用户侧综合成本达0.42元/千瓦时，较煤电基准价高12%。特别是在“三北”地区，新能源消纳成本占发电成本的35%-45%，显著高于中东部分布式能源区域。这部分成本目前的定价方式并不是通过市场博弈形成的，主要由两个方面分摊：一个是由新能源发电商自己承担，负电价的出现就是叠加系统成本的结果;另一个是通过调度平衡由全体用户分摊，挤占了用能成本下调空间。 三是电力市场和碳市场机制有待协同。一方面，当前的两个市场基本各自独立运行，在消费层面缺少协同，用户即便用了清洁能源，目前也享受不到新能源带来的减排权益。另一方面，通过一体化的大电网传输，使全社会共同均摊了清洁能源的价值，并没有把全国近3万亿度电的清洁电量有效定点使用到低碳转型更为迫切的产业上。 03、实现新能源产业高质量可持续发展可以考虑完善三个方面的政策机制 如前所述，个人认为，未来政策设计最为关键的是建立起对产业发展新的稳定预期、实现新能源系统成本最小化和推进电碳协同三个方面。 首先是要通过建立各市场主体对绿电消费的真实需求，稳定产业发展预期。新能源发展前一阶段的稳定预期，是通过标杆电价和全额保障性收购政策在价和量两个方面提供保障而实现的，后续随着新能源全面入市交易，量价两方面都存在高度的不确定性，需要重塑市场对于新能源长期发展的稳定预期。但是市场化改革的大势所趋决定了新能源高质量发展决不能重回定量定价时代。当前新能源供给的问题已经得到了有效解决，因此只能从需求侧入手考虑新的政策体系。根据经济学原理，市场是衔接供需的手段，价格是供需关系的信号，所以只要存在对清洁能源稳定持续的刚性需求，市场机制就会自动调节交易的量价关系。能源清洁低碳转型事关我国能源安全和经济社会的绿色高质量发展，所以必然也不可能只是能源行业自己的事，更不可能只是电力行业一家的事，需要全社会共同担负起责任来。而且对于未来中长期的发展目标，党中央已经有明确的擘画，提出了到2030年非化石能源消费比重达到25%和2060年非化石能源消费占比达到80%以上的目标，这是一个艰巨的任务，但也为我们落实好能源绿色消费责任目标提供了最为坚实的依据，按照这一中远期目标，结合相关规划，将目标分区域逐年分解落实，就能创造出未来较长一段时期内对于绿电的真实需求。一旦市场需求确定了，就能有效对冲新能源入市带来的量价不确定性风险，产业发展的中长期预期也就稳定了，产业投资的信心也将得到充分巩固。 其次是有效降低新能源系统成本的问题。目前，新能源的电能量成本已经全面低于化石能源，但是消纳新能源的系统成本快速上升。从之前欧洲和我国的实践看，新能源电量渗透率超过15%以后(2023年底我国新能源占全社会用电量的比重达到15.6%)，源于各种服务于系统的需求而叠加在新能源电量上的成本快速上升。新能源渗透率大约每提升5个百分点，度电系统成本将增加0.1元人民币左右。快速升高的系统成本，将成为接下来阻碍用户消费新能源电量的主要障碍，同时也将成为我国经济社会绿色低碳转型过程中最重要的社会成本增量来源，须有效加以控制。降低系统成本的路径相对清晰，一是将系统成本显性化，也即取消全额保障性收购，全面推动新能源参与市场交易。二是建立完善的现货交易市场和辅助服务市场，根据系统的真实需求重新定义并不断丰富服务于系统运行的交易品种，使得新能源能够通过市场发现最佳的消纳方式和最高效的补偿系统成本路径。在这个过程中，需求侧对于价格的敏感性也将倒逼系统成本的真实显性化，并促使其快速下降。需要特别指出的一点是，在现货和辅助服务市场规则设计的过程中，仍应遵循同网同质同价的基本原则，对提供同类服务的市场主体应遵循市场自由竞争的原则。 第三是要加快推动电碳协同。在全球共同应对气候变化的大背景下，新能源的清洁价值主要通过碳减排的价值来体现。碳减排价值的确权和自由流通将成为用户消费新能源电力的核心驱动力之一。“十四五”以来，我国已经初步建立了规则完备的电力市场和碳交易市场，具备了实现电碳协同运行的政策基础。绿证将成为电碳协同的纽带，绿证本身的价值应由其对应的绿电通过消费产生的碳减排量的市场价值确定，绿证背后的唯一编码(哈希值)可以通过区块链技术满足碳信用所需的可追溯可核查可计量的要求。如果协同机制能够有效运行，新能源的电能量价值能够通过现货和中长期市场获取，系统成本通过现货和辅助服务市场体现，清洁价值通过碳市场变现。与之相反，煤电等化石能源电源的系统调节价值通过电力市场体现，环境成本通过碳市场实现最小化支付。各类市场根据不同的特性和功能实现有效的政策协同，清洁转型的各类成本收益能够完全显性化并通过市场原则交易，就能够确保我国以最小的社会成本实现经济社会的低碳转型。 2014年6月，习近平总书记在中央财经领导小组会议上提出了“四个革命，一个合作”能源安全新战略，为我国的能源安全和发展提供了根本指引。我们必须全面完整准确的理解其内涵，且在实际工作中不折不扣地落实好。其中能源消费革命是作为第一项任务提出来的，其分量之重可见一斑。 当前，我国正处于经济社会发展方式绿色转型的关键时期，下一阶段的制度设计，建议锚定促进绿色消费这一目标，系统完善促进可再生能源发展的政策体系和市场体系。以能源绿色消费为牵引可以有效破解需求侧约束、释放系统成本下降空间、实现环境价值显性化，推动新型电力系统和新型能源体系建设进程。同时，还可以有效转化我国新能源的资源优势和技术优势，强化以新能源为核心的新型工业体系建设，带动传统产业向绿色、智能方向转型，实现产业升级和体系重构，为我国经济社会绿色低碳转型提供新动能。